——关于我国矿区生态恢复问题的思考
周进生
传统经济增长模式造成的生态环境恶化的负效应，已经对经济社会发展提出了严峻挑战。随着经济的快速发展，矿产资源消耗量的逐年增加，矿区生态环境问题日益突出。如何采取有效对策，降低矿业活动导致的环境破坏程度并弥补损失，成为目前地质工作中的重要课题，也是我们在生态文明建设中必须解决的问题。下面这篇文章陈述了我国矿山地质环境的现状和治理的难点，提出了从立法、规划等方面加强矿山生态恢复工作的方法和思路。
生态恢复事关科学发展观问题
生态环境是经济社会存在和发展的必要条件和基础，生态恢复是实地改造某一特定区域，竭力仿效生态系统的结构、功能、多样性和动态，建成一个确定的、本土的、历史的生态系统的过程。生态恢复与环境保护是功在当代、惠及子孙的伟大事业和宏伟工程，是保证经济、社会健康发展的需要。在我国，无论是中央还是地方各级政府都十分重视矿山生态恢复问题。
2005年，国务院发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出了“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”的战略方针；2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出了“健全矿产资源有偿占用制度和矿山环境恢复补偿机制”的任务；2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上明确，科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。首次提出建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。提出加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。可见，生态恢复是事关科学发展观的大问题。
生态损失积累与有限治理资金
据初步统计，截止到2005年年底，全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷；采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷；采矿活动每年产生的废水、废液数量约61.9亿吨，年排放量约48.6亿吨；采矿活动每年产生的尾矿或固体废弃物量约17.6亿吨，年排放量约15.3亿吨；尾矿或固体废弃物的累计积存量约221.8亿吨。矿山废水排放造成了地表水、地下水污染，加剧了矿区工农业生产用水和人畜饮水的紧张矛盾；尾矿、固体废弃物的堆放，不仅占用了大量土地，损坏地表，而且还造成水土环境的严重污染。此外，因开采破坏，导致区域性的地下水位下降。在某些地方地下水下降数十米甚至上百米，形成了大面积疏于漏斗，造成泉水干枯、水资源枯竭以及污水入渗等，破坏了矿区的生态平衡。例如，山西省因采煤造成18个县26万人吃水困难，30多万亩水田变成旱地，井泉减少达3000余处。
据世界银行资料，发展中国家要彻底改善本国的矿山环境状况，需要拿出占GDP2%~3%的资金用于环境保护。2005年，中国国内生产总值达到182321亿元，照此推算，彻底改善我国矿山环境现状的投入需要3600亿~5400亿元。显然，我国不可能短期内拿出大量的财政资金用于矿山地质环境治理和生态的恢复。根据国土资源部的统计，2001年~2005年，共下达矿山环境治理项目456个，累计投资17亿多元。2006年中央财政投入矿山环境治理项目资金10石亿元，共安排项目341个，涉及全国31个省（区、市）和10多家中央企业的各类矿山，涵盖40多个矿种，治理速度和投入力度明显加大。以2006年为例，中央财政和地方配套投入资金29.6亿元，恢复治理矿山环境面积44841公顷，平均投资强度为6.6万元/公顷，全部治理采空区面积和采矿活动占用或破坏的土地面积约373.2万公顷，需要投入2463亿元。如果考虑到目前治理的一般是相对较容易治理的矿山，剩下的会更加难以治理，投入会更多。这里还没有考虑到因采矿导致的“三废”危害的整治。
由上述分析测算可以看出，我国矿山生态恢复问题很严重，治理需要的投入是巨大的。
我国矿山生态恢复治理在行动
国土资源部大力推动矿山生态恢复保证金制度的建设，早在2001年，浙江省政府出台了《矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法》，初步建立了“谁开发，谁治理”、“谁治理，谁得益”的多元化投入机制。2007年以来，河北、福建等省国土资源厅，联合省财政厅、省环保局先后制定并出台了矿山生态环境恢复治理保证金管理办法，规定凡在本行政区域内的采矿权人必须编制矿山生态环境恢复治理方案，与国土资源行政主管部门签订协议书，并缴纳保证金。
2006年财政部、国土资源部。环保总局制定出台了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建（2006）215号），要求矿山企业按销售收入分年预提矿山环境治理恢复保证金，保证金按“企业所有、政府监管、专项专用”的原则进行管理。国家林业局继国务院第133次常委会决定在山西省开展煤炭工业可持续发展试点后，、提出了开展全国矿区植被保护与生态恢复工程规划意见和建议，并组织编制和实施全国矿区植被保护与生态恢复工程规划。2007年9月，国家环保总局为推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护公布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。
我国矿山生态恢复治理工作已经如火如荼地开展起来，但相关综合性法律缺位。为此首先要加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，这是建立和完善生态保护补偿机制的根本保证。另一方面，为了确保能长期、稳定地通过政府间的财政转移支付，来加强对贫困地区生态环境保护的支持，也需要法律给予明确规定。其次，需要制定专项自然生态保护法，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。再次，需要通过立法确立生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。
管理职责划分与规划实施
国外矿山生态恢复、环境保护管理体制可以归并为三类体制模式：即环境部门主导型，环境、矿业及其他部门分工协作型和矿业部门主导型。第一种类型是指环境管理部门在矿山环境影响评价、环境保护与管理计划、矿山环境恢复计划、监督与强制执行各个阶段发挥主要作用，加纳、菲律宾、印度、巴西、马来西亚等国大致属于此种类型。环境、矿业及其他部门分工协作型是指环境管理部门、矿业主管部门、土地管理及规划部门在矿山环境管理流程中实行分工管理，如加拿大、澳大利亚、巴布亚新几内亚和泰国等国家。例如，在加拿大安大略省的矿山环境管理中，环境影响评价、排污许可均由该省环境部负责，对于金属矿山环境影响监测是由加拿大联邦政府环境部下属的环境影响监测办公室会同各省环境部共同完成，而矿山恢复则由矿业管理部门“北方发展矿业部”负责。第三种类型是矿业主管部门在矿山环境管理的主要环节发挥重要作用，如印度尼西亚、美国科罗拉多州、澳大利亚新南威尔士州等。在印尼，矿山项目的环境影响评价、环境管理与监测计划、监督检查与强制执行均由该国矿山能源部负责管理。
我国矿山环境、生态恢复工作是三个部门协同管理，至少从规划方面体现出来，但又不同于国外的管理体制。国土资源部从区域发展的角度，以土地复垦为核心，完成基本的功能恢复；林业局从育林的角度，以植树造林为核心，以绿化、提高森林覆盖率为主要目的；环保局则是从改善流域生态环境的角度，以减少、治理污染为核心，恢复或再造生态环境为目标。这些部门有一个共同点，那就是站在国家高度，以中央财政筹资为主考虑规划的制定与实施，未充分考虑发挥地方积极性问题。应在国土资源部2003年出台的《全国土地开发整理规划》、国家林业局2007年编制的《全国矿区植被保护与生态恢复工程规划》、国家环境保护局2007年9月颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》基础上，融合各方意见，形成统一的具有全面协调能力的综合规划，分头实施。一是成立部际联络小组，制定统一的规划，共同实施矿山生态恢复规划，采取定期会商的办法，解决实施中发生的各种问题，沟通进展；二是制定统一评价指标体系、技术标准；三是共推立法，规划实施过程中，加快立法速度；四是发挥地方积极性，共同推动生态恢复规划的实施。
（作者单位：中国地质大学）
（2008.4.4，中国国土资源报，7版） |